2012年3月21日，人民日报刊文《九省区调整扶贫重点县名单》，指出“国务院扶贫办日前公布了最新调整的国家扶贫开发工作重点县名单，其中调出38个，调入38个，总数仍为592个，详见如下链接
http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175542.html；
同时，在国家扶贫开发领导小组办公室网站上，专门列出了贫困县的调整名
http://www.cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html
作为一家长期致力于我国城乡统筹发展研究的专业机构，国家级扶贫开发工作重点县一直是中联城乡统筹发展研究中心的重点研究对象。早在2011年5月出版的《富集资源型贫困县县域经济发展模式研究》一书中，以我中心主任谢华平同志为首的研究人员已经对国家级扶贫开发工作重点县展开了深入研究，提出了国家级扶贫开发工作重点县需要使用新的评价体系来衡量，科学分析出部分县已经实现脱贫。
以下节选自中联城乡统筹发展中心课题组《富集资源型贫困县县域经济发展模式研究》一书，是我中心对于国家级扶贫开发工作重点县的部分研究成果
国家级扶贫开发工作重点县（国家级贫困县）发展状况研究
贫困县，顾名思义是指那些县域经济欠发达，居民收入较低，整体竞争力较弱的县。1986年和1994年，国务院分两次确定了国家级贫困县331个和592个。确立国家级贫困县，目的是为了集中力量保证供给，防止扶贫资金的分散使用。1986年确定国家重点贫困县的标准是：以县为单位，1年人均收入低于150元（1985年）的县，对少数民族自治县的标准有所放宽；1994年基本延续了这个标准。为了进一步做好扶贫开发工作，2002年，国务院按照“631指数法”重新确定了592个国家级扶贫开发工作重点县（即国家级贫困县）。其中：以人均年收入低于1300元为标准，老区、少数民族边疆地区放宽到1500元；人均GDP以2700元为标准；人均财政收入以120元为标准。592个国家级扶贫重点县，主要集中在我国中西部的少数民族地区、革命老区、边境地区。据初步测算，重点县覆盖的贫困人口（年收入625元）占全国的54%，低收入人口（年收入865元）占全国的57%[99]。592个国家级贫困县的分布如图1.1所示：
图1.1反映出云南是国家级贫困县数量最多的省，全省有73个县是国家级贫困县，占全部数量的12.3%；西南地区是国家级贫困县聚集最多的区域，云、贵、川、渝三省一市的国家级贫困县达173个，占全部数量的29.2%。
1.1 “02”国家级贫困县标准适用性研究
采用“631”指数法确定的02标准是国家级贫困县的现行标准，自标准正式颁布、实施起，各级政府加大了对国家级贫困县的重点扶持，可以说02标准在促进部分国家级贫困县县域经济发展、提高贫困人口收入、缓解“三农”问题等方面发挥了积极作用。然而，伴随时间的推移、尤其是随着我国宏观经济的发展，02标准已经逐渐暴露出适用性问题。为了验证02标准的适用性，通过研究592个国家级贫困县在2008年基于“631”指数法的统计数据，综合考虑2002—2008年6年间我国宏观经济持续发展进而导致相关指标出现增长的内在因素（如表1.1所示，假设6年间国家级贫困县指标值的变化与宏观经济相关指标值的增速相同），结论如下：
表1.12002—2008 宏观经济发展与国家贫困县指标值变化对照表
|
宏观经济指标
|
2002年
|
2008年
|
年均增速
|
国家贫困县指标
|
2002年
|
2008年
|
|
人均GDP（元）
|
9398
|
22698
|
15.83%
|
人均GDP（元）
|
2700
|
6521
|
|
人均财政收入（元）
|
1471.6
|
4618.2
|
21.00%
|
人均财政收入（元）
|
120
|
377
|
|
农民人均纯收入（元）
|
2555
|
4761
|
10.90%
|
农民人均纯收入（元）
|
1500
|
2795
|
|
说明：假设国家级贫困县各项指标的增长与宏观经济增长保持同步，即参照宏观经济指标增速对应调整2002年“631”指数标准下各项指标值。
|
||||||
⑴人均GDP超过6521元的县有353个，占592个县中的60%；人均财政收入超过377元的县有194个，占592个县中的33%；人均年收入超过2795元的县有223个，占592个县中的38%；全部三项指标均超过的县有194个，占592个县中的33%；全部三项指标均未达标的县仅有192个，占592个县中的32%。
上述数据既反映出2002—2008的6年间，592个国家级贫困县中存在经济社会获得较快发展的县，其发展速度超过同时期我国宏观经济的整体发展速度；也在一定程度上揭示出02标准的适用性问题。进一步对192个未达标县使用未考虑经济发展因素的02标准进行检验，则只有东乡县在2008年仍旧全部满足02标准，如表1.2、1.3所示：
表1.2满足02原始标准的国家级贫困县
|
县名
|
人均GDP（元）
|
人均地方一般预算收入（元）
|
农民人均纯收入（元）
|
|
东乡县
|
2321.4
|
45
|
1419.54
|
表2.7 192个满足02标准（调整后）的国家级贫困县 单位：元
⑵为了进一步求, 证02标准的适用性，假设：在592个县中存在部分县，其县域经济的三个指标特征与其他县存在明显的差异，也就意味着592个国家级贫困县至少可以划分为两种截然不同的类型。研究者借助SPSS软件的聚类分析开展上述假设研究，详细过程如下所示：
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
表1.4初始聚类中心
|
||
|
|
聚类
|
|
|
1
|
2
|
|
|
人均GDP
|
2273.30
|
187484.80
|
|
人均财政收入
|
73.20
|
13349.40
|
|
农民人均纯收入
|
1575.32
|
7262.00
|
表1.6类中心
|
最终聚类中心
|
||
|
|
聚类
|
|
|
1
|
2
|
|
|
人均GDP
|
8771.36
|
100983.66
|
|
人均财政收入
|
384.99
|
7159.34
|
|
农民人均纯收入
|
2726.96
|
6264.00
|
表1.7方差结果
|
ANOVA
|
||||||
|
|
聚类
|
误差
|
F
|
Sig.
|
||
|
均方
|
df
|
均方
|
df
|
|||
|
人均GDP
|
5.882E10
|
1
|
6.015E7
|
590
|
977.872
|
.000
|
|
人均财政收入
|
3.174E8
|
1
|
390615.753
|
590
|
812.678
|
.000
|
|
农民人均纯收入
|
8.654E7
|
1
|
694359.536
|
590
|
124.632
|
.000
|
|
|
||||||
表1.8最终结果
|
每个聚类中的案例数
|
||
|
聚类
|
1
|
585.000
|
|
2
|
7.000
|
|
|
有效
|
592.000
|
|
|
缺失
|
.000
|
|
过程说明：表1.4—表1.6首先根据假设，按2类聚合确定初始聚类的各变量中心点，未经K-means算法迭代，其类别间距离并非最优；经迭代运算后类别间各变量中心值得到修正。表1.7对聚类结果的类别间距离进行方差分析，方差分析表明，类别间距离差异的概率值均<0.001，即聚类效果好。
经过SPSS的聚类分析后， 592个国家级贫困县最终的确呈现出完全不同的两种类型，其中第一类含585个贫困县，第二类含其余的7个贫困县，分别是：托克托县、达茂旗、准格尔旗、乌审旗、伊金霍洛旗、靖边县、吴起县。通过对比上述7县在2008年的指标数据，不难发现，7县的3个指标值遥遥领先于其他县，如表1.9所示。显然，我们的研究假设是成立的——由于县域经济的发展，现有592个国家级贫困县中已经存在总特特征不相符合的县域整体竞争力较为突出的一类县。
表1.9 7县3大指标值
单位：元
|
县名
|
人均GDP
|
人均财政收入
|
农民人均纯收入
|
|
托克托县
|
63021.4
|
2973.9
|
7479
|
|
达茂旗
|
71328.9
|
4742.9
|
6242
|
|
准格尔旗
|
135753.9
|
9799.4
|
7155
|
|
乌审旗
|
101316.2
|
5243.7
|
7241
|
|
伊金霍洛旗
|
187484.8
|
13349.4
|
7262
|
|
靖边县
|
82800.8
|
2035.5
|
4850
|
|
吴起县
|
65179.6
|
11970.6
|
3619
|
毋庸置疑，以准格尔旗为代表的上述七县在作为全国经济强县的同时仍隶属于国家级贫困县，这显然与国家最初成立国家级扶贫开发工作重点县（国家级贫困县）的本意是背离的。为了真正落实中央设置国家级贫困县的宗旨、鼓励更多的县从本县实际出发，借助政府与相关部门的资源大力发展县域经济、摆脱贫困局面，规范真正意义上的国家级贫困县已经是当务之急。
对位于第一类的585个国家级贫困县而言，其人均GDP平均为8771.36元、人均财政收入平均为384.99元、农民人均纯收入平均为2726.96元，上述三项指标的平均者明显高于02原始标准值；甚至在考虑了经济发展的内在影响因素后，对于02标准的调整值，也仅有农民人均纯收入项略低于调整后的标准。
我们认为，之所以02标准出现适用性问题，原因主要在于：
对位于第一类的585个国家级贫困县而言，其人均GDP平均为8771.36元、人均财政收入平均为384.99元、农民人均纯收入平均为2726.96元，上述三项指标的平均者明显高于02原始标准值；甚至在考虑了经济发展的内在影响因素后，对于02标准的调整值，也仅有农民人均纯收入项略低于调整后的标准。
我们认为，之所以02标准出现适用性问题，原因主要在于：
⑴ 自2002年～2008年，我国国民经济整体保持年均15%以上的增长，在良好的宏观经济发展环境下，与发达县相比，即使是经济发展外向度低、竞争力弱的国家级贫困县，也获得了一定的发展机会：例如自2003年～2008年6年间，内蒙古31个国家级贫困县年均县域经济增长速度高达27.5%，远远超过同时期我国宏观经济16.8%的增速。国家级贫困县县域经济的整体发展带动了人均年收入、人均GDP、人均财政收入的增长，势必促使指标标准发生变化。
⑵ 国家级贫困县理论上应该是国家最贫困的县，然而自02标准正式颁布之日起，对02标准的质疑之声就此起彼伏——很多研究者发现，按照02标准，部分国家级贫困县并不是当时我国最贫困的592个县之一，有极个别县在2002年甚至比较富裕，这对于真正意义的贫困县是不公平的，而中央和地方政府给予国家级贫困县各种优惠政策是导致部分非贫县抢争“贫困帽”的根本原因。
⑶ 根据国家统计局2008年度数据, 我国农村目前需要帮扶的贫困人口还有4007万左右，其中2421万贫困人口分布在592个国家级贫困县中，约占全部农村贫困人口数量的60.4%，占592个国家级贫困县23830万县域总人口的10.2%；而2002年，我国农村需要帮扶的贫困人口达8645万，其中4828万来自国家级贫困县，占当时国家级贫困县22787.4万县域总人口的21.2%。显然，从21.2%到10.2%，6年间贫困人口在592个国家级贫困县所占比例的大幅降低也意味着存在部分贫困县已经摆脱了贫困。
⑷ 从标准自身而言，02标准采用了人均年收入、人均GDP、人均财政收入三项指标，尤其倾向于对人均年收入的评价，这与一段时期以来片面追求GDP评价考核的行为相比是明显的进步。与此同时，由于人均年收入是农民人均纯收入与城镇居民可支配收入的加权平均值，随着我国日益严重的城乡差距与“三农”问题，如果仅仅关注人均年收入，会在一定程度上产生忽视农民人均纯收入的问题，显然，这并不是设置国家级贫困县的本意[1]。
综上，无论是在近年来经济获得发展已经事实脱贫的县，还是最初就不具备入选资格的县，“贫困帽”之所以抢手，是由于：
⑴ 中央、省（市）各种优惠政策、措施的刺激。例如，国家级贫困县，享有各种税收优惠政策，而一旦脱贫，对应的税收优惠政策就会消失，无疑，这会给地方经济带来压力。
⑵ 定位错误的政绩观。理论上，“脱贫”更能体现政府的政绩，然而从长期发展角度，脱贫后，政府面临着更大的政绩考验，于是压力面前，部分领导干部坚守“贫困”，并不难以理解。
⑶ 县域经济发展过程中，县级政府之间的“囚徒博弈”。如内蒙古准格尔旗等7县：每一个县都清楚摘掉“贫困帽”后的风险与戴着“贫困帽”的优惠，在没有其他外在因素刺激下，选择集体沉默是最优解。因此，在鼓励脱贫县摘帽这一前提下，为了打破沉默格局，相关部门可以借用博弈论中的策略：如，对于最先“摘帽”的县仍旧给予绝大部分原有的优惠政策，同时，鼓励其将脱贫致富的经验传授给其他的贫困县；对于最后“摘帽”的县，将取消其全部优惠政策等。这样，脱贫却不摘帽的现象将会在一定程度上有所改善。
⑷ 贫困县内部群众的压力：长期以来，贫困县的广大人民群众，已经习惯了“贫困”，也享受到了因贫而来的各种待遇，脱贫就意味着相关的优惠条件的丧失，显然，这也是当地民众不愿意接受的。
已经脱贫的贫困县仍旧保留“贫困”，不仅不利于国家集中优势力量对真正的贫困县进行投入，使其能早日摆脱贫困，反而造成了国家各种资源的浪费；同时，贫困县长期“贫困”即打击了当地居民生产积极性，也丧失了鼓励真正的贫困县从自身出发，寻找脱贫致富之路的作用，助长了一切靠国家，靠政府救济这种不正之风，阻碍了对贫困县脱贫致富真正有价值的经验的传播。从此角度而言，我们认为，尽快确定新的评价标准并用以评价国家级贫困县意义重大。
1.2 国家级贫困县评价指标体系设计与贫困县识别
为了全面、客观、公正地评价国家级贫困县，我们认为，设计贫困县评价指标体系应遵循以下原则：
⑴ 科学性原则：指标设计应以现代统计理论为基础，要科学合理、简单易行。
⑵ 定制性原则：指标设计必须体现国家级贫困县特点，而不应成为放之四海皆准的模糊体系。
⑶ 客观性原则：鉴于存在 “争当贫困县”的现象，指标设计必须采用客观数据，规避主观判断指标。
⑷ 可操作原则：指标设计要防止面面俱到、过于繁杂。
⑸ 目的性原则：指标体系设计过程中要始终明确设计贫困县评价指标体系的目的是为了选出真正的国家级贫困县，为其长期发展创造较好的条件；贫困县不是“光荣帽”，应在可能的范围内尽量降低非贫困县的入选。
基于指标体系的设计原则，本文通过采用SPSS的相关分析，对可能会促进贫困县农民收入的指标进行了选择，由于农村劳动力在一产中的比例、城镇化率、人均GDP与人均财政收入对于农民收入都有较强的相关性影响，因此将我国国家级贫困县评价指标体系，定义为5项指标：
⑴ 农民人均纯收入指标：“三农”问题始终是各级政府关注的重点。自2005年始，每年中央一号文件都围绕统筹城乡发展、建设社会主义新农村、推动“三农”问题解决而展开。与经济发达的县域相比，农民收入问题应是贫困县长期关注焦点，“农民人均纯收入”直接针对农民增收问题，体现了中央设立国家级贫困县的基本用意。
对于什么是贫困人口，国际上公认的标准是人均日支出1美元以下。根据前文对592个县分类的数据，2008年，位于第一类县农民人均纯收入的平均值为2726.96元，是同期全国农民人均纯收入的57.3%，考虑到我国宏观经济仍旧保持着较快发展的趋势以及指标应具有一定的时间界限，因此，在国家级贫困县评价指标体系中，将贫困县农民人均纯收入指标标准设定为3000元。
⑵ 农村劳动力在一产中的比例：判断一个县域是否是贫困县，要看农村劳动力在一产中所占的比例。“三农”问题的重中之重是农民收入增长乏力的问题。农业作为国民经济的基础产业，可以吸纳一部分的劳动力，但如果大量农村劳动力都聚集在一产中，其实质是对劳动力资源的浪费，变相降低了农民收入。当然，农村劳动力转移不可能一蹴而就，其转移的主要途径包括进入乡镇企业，外出打工：前者需要当地具备较为发达的民营经济，后者需要一定的开放程度。因此，农村劳动力在一产中的比例既能反映出当地工业经济的发达程度，又能体现出一定意义上的对外开放度，所以将其作为评价国家级贫困县的一个重要指标。
在东部经济发达的县（区），农村劳动力在一产中的比例不足15%，而中西部经济欠(不)发达县域中，农村劳动力在农业中的比例高达80%左右。通过对585个国家级贫困县的数据统计，得到其农村劳动力在一产中的比例约为69%。考虑到我国农村劳动力就业的实际情况，借鉴社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉的研究结果，我们将农村劳动力在一产中的比例指标标准设定为75%。
⑶ 人均GDP：人均GDP是发展经济学衡量经济发展状况的重要指标，该指标本身就是02标准中的指标，因此，在我们的研究中，仍旧采用此指标。国家级贫困县尚处于工业化前期阶段，根据钱纳里对工业化阶段的划分[2]，结合585个县的平均值为8771.36元，我们采用人均GDP9000元作为考核国家级贫困县的标准。
⑷ 人均地方一般预算收入：该指标02标准中为人均财政收入，由于2006年以来，国家统计局调整了相关统计口径，且地方一般预算收入才是某一地区财力的真实反映，故在我们的研究中将原有的人均财政收入指标调整为人均地方一般预算收入。由于585个第一类个国家级贫困县人均地方一般预算收入为385元，考虑到自02～08年以来，我国人均财政收入年增21.67%的趋势，在国家贫困县的指标体系中，我们采用500元作为人均地方一般预算收入的判断标准。
⑸ 城镇化率：城镇化是人口、地域、社会经济组织形式和生产生活方式由传统落后的乡村型社会向现代城市社会转化的多方面内容综合统一的过程，是一个国家或地区经济社会发展进步的重要标志，自2002～2009年间，我国城镇化率已经由39.1%上升到46.6%。考虑到我国国家级贫困县的实际情况，结合585个县城镇化率平均为16.1%，我们将城镇化率指标标准确定为25%。
综上，我国国家级贫困县指标体系共包括5个具体指标，指标及评价值如表1.10所示：
表1.10国家级贫困县指标评价体系
|
国家级
贫困县
指标评
价体系
|
指标名称
|
指标值
|
权重
|
|
农民人均纯收入
|
3000
|
0.4
|
|
|
农村劳动力在一产中的比例
|
75%
|
0.1
|
|
|
人均GDP
|
9000
|
0.2
|
|
|
人均地方一般预算收入
|
500
|
0.2
|
|
|
城镇化率
|
25%
|
0.1
|
根据国家级贫困县评价指标体系，对现行的592个国家级贫困县进行评价，评价值采用2008年数据，高于指标值，则视为0分；低于指标值，则视为1分，因此，最终得分大于等于0.6分者，可以归类为现有592个国家级贫困县中贫困程度仍旧较为显著的县，其最终数量为394个；对于小于0.6分的198个县，根据其指标的具体情况，结合对相关县域发展情况的调研（主要依托当地政府网站及其他相关文献信息），从592个县中选择了实际值明显高于指标值的20个县，经过对其县域发展情况的调研，我们判定这已经不再是国家级贫困县而是真正的脱贫县，名单如表1.11所示[3]：
表1.11 20个脱贫县
|
县名
|
人均GDP（元）
|
人均地方一般预算收入（元）
|
农民人均纯收入（元）
|
城镇化率
|
农村劳动力从事一产比例
|
评分值
|
|
准格尔旗
|
135753.9
|
9799.4
|
7155
|
53.60%
|
55.20%
|
0
|
|
伊金霍洛旗
|
187484.8
|
13349.4
|
7262
|
57.40%
|
73.80%
|
0
|
|
靖边县
|
82800.8
|
2035.5
|
4850
|
14.90%
|
64.10%
|
0.1
|
|
涉县
|
45536.4
|
1492.3
|
4502
|
13.40%
|
39.60%
|
0.1
|
|
栾川县
|
40770.6
|
5391.2
|
3755
|
11.90%
|
53.80%
|
0.1
|
|
托克托县
|
63021.4
|
2973.9
|
7479
|
25.50%
|
65.40%
|
0
|
|
宽城县
|
51403.3
|
1229.2
|
4477
|
13.60%
|
57.90%
|
0.1
|
|
府谷县
|
47632.2
|
2718.2
|
4703
|
20.10%
|
54.70%
|
0.1
|
|
定边县
|
37886.6
|
1858.2
|
3411
|
14.10%
|
82.30%
|
0.2
|
|
乌审旗
|
101316.2
|
5243.7
|
7241
|
49.50%
|
77.30%
|
0.1
|
|
和林格尔县
|
50358.5
|
2493.6
|
6701
|
19.60%
|
77.60%
|
0.2
|
|
达茂旗
|
71328.9
|
4742.9
|
6242
|
50.80%
|
49.90%
|
0
|
|
吴起县
|
65179.6
|
11970.6
|
3619
|
16.00%
|
76.60%
|
0.2
|
|
安塞县
|
47855.3
|
4243.4
|
3904
|
12.40%
|
69.60%
|
0.1
|
|
克什克腾旗
|
22613
|
1536.3
|
4406
|
21.30%
|
76.50%
|
0.2
|
|
固阳县
|
30166.2
|
1941.2
|
5402
|
27.10%
|
69.50%
|
0
|
|
杭锦旗
|
22223
|
1231.9
|
6954
|
55.60%
|
91.10%
|
0.1
|
|
鄂托克前旗
|
39352.7
|
1817.4
|
7289
|
49.80%
|
90.00%
|
0.1
|
|
多伦县
|
28323.1
|
1733.3
|
4280
|
34.50%
|
77.80%
|
0.1
|
|
清水河县
|
18553.7
|
789.1
|
5008
|
27.50%
|
67.80%
|
0.2
|
观察上述20个县的数据，尽管它们之间存在“脱贫”程度的差距——例如，准格尔旗、伊金霍洛旗的整体经济实力明显要强于其他的县，相对我国农民人均纯收入的平均水平，定边县、栾川县、吴起县、安塞县还稍显不足，相对我国人均财政收入的平均水平，清水县还有较大差距，但从国家级贫困县角度，这些县的综合竞争力已显著超出了国家级贫困县范畴。因此，我们建议，应至少将上述20个县从592个国家级贫困县名单中去除。
[1]本专题在研究过程中因无法获得各县具体的人均年收入数据，故采用农民人均纯收入代替。根据历史经验，城镇居民可支配收入与农民人均纯收入按一定比例组成人均年收入，因此人均年收入要高于农民人均纯收入是一个规律。
[2] 钱纳里对工业化阶段的划分是以1970年的美元来计算的，其中，工业化初期为560-1120美元。由于布雷顿森林体系解体后，美元购买力大面积缩水，现在的1美元约等于1970年5.6美分，故工业化初期标准对应发生变化。
[3] 注：尽管有198个县的评分值小于0.6，且其中有14个县评分值为0，35个县评分值为0.1，但综合考察这些县的综合发展状况，尤其是其中位于云贵川地区的县市由于近年来屡受重大自然灾害的影响，面临着因灾返贫的风险。为巩固这些县的发展成果，在本研究中，我们暂且不将其直接归类为脱贫县。